Zna li akademska zajednica šta je autonomija univerziteta

U domaćem javnom prostoru, a posebno akademskim krugovima, najviše pažnje, ali i kritika, zauzima pitanje prisustva eksternih članova u upravnom odboru univerziteta. Pitanje autonomije univerziteta i akademskih sloboda upravo se reducira samo na prisustvo eksternih članova u upravnom odboru. Pri tom se nerijetko naglašava da većina eksternih članova u upravnom odboru predstavlja negaciju autonomije univerziteta

U Kantonu Sarajevu u posljednje vrijeme vode se žestoke rasprave o autonomiji univerziteta i akademskim slobodama, a sve u svjetlu usvajanja izmijenjenog Zakona o visokom obrazovanju Kantona Sarajevo, koji je 1. septembra ove 2017. godine stupio na snagu.

Da bi uspješno vršili svoju funkciju, moderni univerziteti moraju imati slobodu odlučivanja. Međutim, nerijetko se dešava, a što je karakteristično za bosanskohercegovačko obrazovanje, da se stepen autonomije univerziteta ocjenjuje selektivnim uzimanjem u obzir nekih segmenata kompleksnog pojma autonomije. Najčešće se to čini raspravom o strukturi, nadležnostima i funkcijama upravljačke strukture univerziteta i o odnosu upravljačke strukture ili eksternih autoriteta, odnosno nadležnih obrazovnih vlasti prema rukovodnoj funkciji u okviru visokoškolskih ustanova. Nerijetko se u razumijevanju i interpretiranju ovih pojmova u bh. prilikama uzima “dio za cjelinu”, pri čemu se izvlače zaključci i zauzimaju stavovi koji nisu utemeljeni na potpunom uvidu u cjelinu značenja pomenutih fenomena.

VIŠE DIMENZIJA AUTONOMIJE

Evropsko udruženje univerziteta (EAU) utvrđuje dimenzije autonomije institucija visokog obrazovanja i za svaku dimenziju autonomije postavlja niz indikatora i uz njih određuje skalu na osnovu koje se vrši rangiranje država s obzirom na pravna rješenja iz ove oblasti. Pri tome se odmah mora otkloniti svaka dilema u pogledu evropskog prostora visokog obrazovanja da postoje institucije visokog obrazovanja koje uživaju potpunu autonomiju, odnosno univerziteti koji ne uživaju ni najniži stepen autonomije.

Studija koju je izradilo EAU poznaje četiri dimenzije autonomije visokoškolskih institucija.

Organizaciona autonomija – pravo institucija da slobodno uređuju svoju unutrašnju organizaciju, da samostalno urede izbor, imenovanja i razrješenja rukovodstva te odredi broj i dužinu trajanja mandata.

Finansijska autonomija – pravo na finansiranje iz javnih sredstava, slobodno uređivanje unutrašnjih izvora finansiranja, autonomno raspolaganje ostvarenim finansijskim sredstvima.

Autonomija prijema / izbora uposlenika – sloboda prijema u radni odnos akademskog i administrativnog osoblja, pitanje uređivanja plata, otpuštanje iz radnog odnosa te napredovanje.

Akademska autonomija – određivanje ukupnog broja studenata za upis, procedura za prijem na sva tri ciklusa studija, uvođenje i ukidanje te određivanje sadržaja studijskih programa i sistem osiguranja kvaliteta.

Kada se govori o autonomiji visokoškolskih ustanova, nužno je ukazati da Okvirni zakon o visokom obrazovanju u BiH u članu 19. izričito govori o pravnom subjektivitetu i institucionalnoj autonomiji visokoškolske ustanove.

Zakonom se propisuje da visokoškolska ustanova ima ovlaštenja koja se odnose na upravljanje zemljištem, raspolaganje ostvarenim prihodima, zatim ovlaštenja koja se odnose na uspostavljanje pravnih odnosa sa studentima, slobodu zapošljavanja akademskog i administrativnog osoblja, kao i sklapanje ugovora za robe i usluge koje visokoškolske ustanove nabavljaju radi obavljanja svoje djelatnosti. Ovakav pristup pokazuje da se autonomija ostvaruje i realizira u zakonskim okvirima.

Kada je riječ o realizaciji nastavnog i naučno-istraživačkog rada, Okvirni zakon izričito i nedvosmisleno ističe pravo na nepovredivost visokoškolskih ustanova te naglašava zabranu miješanja organa javne vlasti u ovaj segment rada.

U pogledu unutrašnje organizacije, Okvirni zakon propisuje pravo visokoškolske ustanove da “u skladu s odredbama ovog Zakona” izabere svoja upravna i rukovodna tijela i odrede im mandat, da uredi svoje strukture i aktivnosti vlastitim pravilima.

Može se zaključiti da Zakon u velikoj mjeri slijedi logiku četiriju dimenzija autonomije, kao i definirane indikatore za utvrđivanje dostignutog stepena autonomije.

U pogledu strukture i broja članova upravnog odbora univerziteta kao javne ustanove, često se vode oštre polemike. Pri tom se ističu stavovi kako jedan model uspostave i interakcije između tijela univerziteta podržava akademske slobode i autonomiju visokoškolske ustanove, dok drugi pristup predstavlja njihovo flagrantno ugrožavanje, odnosno potpunu negaciju. Okvirni zakon kao tijela univerziteta predviđa postojanje upravnog odbora kao upravljačke strukture, senata kao najvišeg akademskog tijela te rektora kao rukovodnog tijela. Način izbora članova upravnog odbora, nadležnost upravnog odbora te postupak izbora i imenovanja rektora univerziteta, a shodno tome i dekana fakulteta i akademija te naučno‑istraživačkih instituta, izazivao je i još izaziva velika sporenja. Okvirni zakon propisuje da upravni odbor ima između sedam i jedanaest članova, od kojih najmanje trećinu imenuje osnivač, a ostale imenuje senat visokoškolske ustanove u skladu sa statutom, kao i da senat univerziteta imenuje i razrješava članove upravnog odbora na mandat od četiri godine, u transparentnoj proceduri javnog konkursa.

Okvirni zakon precizira samo minimalan broj članova upravnog odbora koje imenuje osnivač. Definirano je da je riječ o “najmanje jednoj trećini” članova upravnog odbora. Iz toga slijedi da osnivač samostalno i potpuno autonomno može odlučiti o tačnom broju članova upravnog odbora koje će imenovati, s tim da taj broj ne može biti manji od trećine od ukupnog broja članova upravnog odbora. Zakon dodatno propisuje da senat univerziteta imenuje i razrješava preostale članove upravnog odbora. Kada se, međutim, pogleda normativni okvir u BiH, nužno je analizirati odnos Okvirnog zakona s drugim zakonima, posebno u pogledu broja članova upravljačke strukture ustanove. U tom smislu, nužno je ukazati na Zakon o ustanovama, koji predstavlja opći propis u primjeni i koji se obavezno primjenjuje ako lex specialis propis neko pitanje nije nikako ili nije u cijelosti pravno uredio. U članu 25. Zakona o ustanovama propisuje se: “Jedna trećina članova upravnog odbora, po pravilu, imenuje se iz reda stručnih radnika zaposlenih u ustanovi.”

KAKVA JE PRAKSA U 29 EVROPSKIH DRŽAVA

Sistemskim tumačenjem i dovođenjem u korelaciju obaju zakona, može se zaključiti da Zakon o ustanovama, kao raniji propis, uspostavlja pravilo da trećinu članova upravnog odbora čine stručni uposlenici ustanove, a Okvirni zakon predviđa samo minimalan broj članova upravnog odbora koje imenuje osnivač, a to je trećina. Ovakav zaključak podržava i odredba člana Okvirnog zakona koja propisuje da će se “sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana ovim Zakonom regulisati zakonima na nivou Republike Srpske i kantona”. Na osnovu njih, nadležne obrazovne vlasti mogu na pravno validan način ovo pitanje precizno urediti tako što će u odnosu na formulaciju da najmanje jednu trećinu imenuje osnivač predvidjeti veći broj članova upravnog odbora od zakonskog minimuma.

U domaćem javnom prostoru, a posebno akademskim krugovima, najviše pažnje, ali i kritika, zauzima pitanje prisustva eksternih članova u upravnom odboru univerziteta. Pitanje autonomije univerziteta i akademskih sloboda upravo se reducira samo na prisustvo eksternih članova u upravnom odboru. Pri tom se nerijetko naglašava da većina eksternih članova u upravnom odboru predstavlja negaciju autonomije univerziteta. Kao primjere proizvoljnih i neargumentiranih stavova o tome može se navesti stav Nerzuka Ćurka od 30. januara 2017. godine, koji je za portal Avangarda, komentirajući Nacrt zakona o visokom obrazovanju u KS-u, prema kojem većinu u upravnom odboru čine eksterni članovi, ustvrdio: “Volio bih da svakog nastavnika i suradnika vrijeđa, na ljudskoj osnovi, prijedlog u Nacrtu zakona o strukturi i načinu odlučivanja u Upravnom odboru. Taj prijedlog neprijateljska je gesta. Snažno jačanje Upravnog odbora dovodi u pitanje integritet UNSA. Zamislite: 11 članova, od toga samo četiri iz akademske zajednice, a donošenje odluka prostom većinom.”

Na tragu ovakvog razmišljanja jeste i stav Esada Durakovića, koji je u svom tekstu od 4. februara 2017. godine, objavljenom na portalu Patria, pored ostalog, izjavio: “Vlada formira Upravni odbor tako da ona iz vlastitih redova imenuje većinu članova, a odluke UO donose se prostom većinom, što znači da Vlada uvijek može preglasati članove koje bira Senat UNSA i donositi odluke koje su u sukobu s interesima UNSA, ili koje ne razumijevaju suštinu visokog obrazovanja i procesa u nauci. Drugim riječima, Vlada ima mehanizam za potpunu kontrolu UNSA, a to znači, dalje, da je njegova autonomija dokinuta, te nije čudo što su ranije vlade bile brižnije prema svakom komunalnom preduzeću nego prema UNSA.”

Redukcionistička percepcija pojma autonomije može se uočiti i u izjavi rektora Univerziteta u Sarajevu Rifata Škrijelja, koji je u martu ove godine, na upit može li se govoriti o autonomiji Univerziteta u Sarajevu u situaciji u kojoj većinu članova Upravnog odbora bira Vlada Kantona, kategorički odgovorio: “Apsolutno ne, jer autonomija univerziteta podrazumijeva da akademska zajednica autonomno određuje unutrašnje odnose u skladu sa zakonom. Postoje institucije koje to kontroliraju i mehanizmi kontrole koje država ima u rukama, ali nije dobro da u Upravnom odboru većinu ima i bira onaj koga po ustroju čini politika. Nije dobro da većinu bira Vlada, a manjinu akademska zajednica.”

Analiza obrazovnih sistema evropskih država koja je provedena pod okriljem EAU i koja je objavljena u aprilu 2017. godine pokazuje da, od 29 posmatranih država u okviru provedenog istraživanja, 11 država u upravljačkoj strukturi ima većinu eksternih članova.

Većinu u upravljačkoj strukturi čine eksterni članovi u Austriji, Slovačkoj, Švicarskoj, Češkoj Republici, Holandiji, Luksemburgu, Njemačkoj, Švedskoj, Mađarskoj, Estoniji i Danskoj, dok u nekim dijelovima Austrije, Slovačke, Švicarske, Češke, Holandije, Luksemburga i Njemačke upravljačku strukturu u cijelosti čine samo eksterni članovi.

U tom smislu, važno je istaknuti da u zakonima pojedinih država postoji i odredba koja izričito zabranjuje prisustvo zaposlenika univerziteta u upravljačkoj strukturi, što ipak ne znači negaciju autonomije.

Razmatrajući kritike ustroja univerziteta u kojem u upravljačkoj strukturi većinu čine eksterni članovi, može se uočiti da je ona zasnovana u nadležnostima upravljačke strukture, posebno u pogledu utjecaja na izbor, odnosno imenovanje rukovodnog tijela (rektora univerziteta i dekana / direktora fakulteta / akademije / instituta), kao i u odnosu na mogućnost donošenja odluke o njihovom prijevremenom razrješenju.

KO MOŽE SMIJENITI REKTORA

Okvirni zakon propisuje: “Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.” Pritom Okvirni zakon ne predviđa sudjelovanje drugih tijela visokoškolske ustanove (konkretno upravnog odbora) niti sudjelovanje eksternih autoriteta u tom procesu.

U pogledu donošenja odluke o razrješenju rukovodioca univerziteta i organizacione jedinice (rektora i dekana / direktora) nastaje ozbiljno sporenje. Iz redova akademske zajednice snažno se ističe zahtjev da rektora i dekana / direktora može smijeniti / razriješiti samo tijelo koje ga izabralo i imenovalo. Okvirni zakon ovo pitanje uopće ne regulira. Međutim, Zakon o ustanovama propisuje da upravni odbor imenuje i razrješava rektora, direktora / dekana.

Iz sistemskog tumačenja propisa slijedi da je ovo pitanje pravno regulirano. Korisno je ukazati i na odredbe Okvirnog zakona koje propisuju nadležnost upravnog odbora i senata, pri čemu je potrebno voditi računa da organi mogu odlučivati samo o pitanjima koja spadaju u okvire njihove nadležnosti.

Okvirni zakon propisuje da odgovornost za poslovanje javne visokoškolske ustanove nosi upravni odbor univerziteta ili visoke škole, zatim da upravni odbor usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad rektora ili direktora u domenu finansijskog poslovanja, te da rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovara senatu.

Analizirajući citirane zakonske odredbe, postavlja se pitanje da li senat univerziteta ili nastavno-naučno vijeće fakulteta / akademije imaju uopće nadležnost meritorno odlučivati o pitanjima finansijskog poslovanja koja su u isključivoj nadležnosti upravnog odbora. Postavlja se pitanje da li u slučaju počinjenih propusta i nepravilnosti u finansijskom poslovanju rektor i dekan / direktor odgovaraju senatu, odnosno nastavno-naučnom vijeću, koji nemaju stvarnu nadležnost za pitanja finansija. Ako bi odgovor na ovo pitanje bio pozitivan, postavilo bi se pitanje implikacija zakonske odredbe na odgovornost rektora univerziteta upravnom odboru u domenu poslovanja. Ako bi se zauzelo stajalište da su senat i nastavno-naučno vijeće kao stručna / akademska tijela koja biraju rektora, odnosno dekana / direktora isključivo nadležna i za njihovo razrješenje, postavlja se pitanje smisla zakonske odredbe da rektor u domenu poslovanja odgovara upravnom odboru koji shodno tome ne bi mogao neposredno postaviti pitanje njegove odgovornosti i sankcioniranja. To bi, u konačnici, značilo da rektor, ali i dekan, ipak ne odgovaraju za finansijsko poslovanje upravnom odboru. Posebno bi bila interesantna pravna pozicija upravnog odbora koji bi odgovarao za poslovanje visokoškolske ustanove, a istovremeno ne bi raspolagao efikasnim mehanizmima utjecaja na postupanje rektora i dekana. Protiv tvrdnje da rektora i dekana može razriješiti samo senat, odnosno nastavno-naučno vijeće, govori realna opasnost da se u slučaju počinjenih finansijskih nepravilnosti senat univerziteta i nastavno-naučno vijeće, kao najviša akademska tijela, proglase nenadležnim za postupanje. To bi značilo da rektor i dekan / direktor za finansijsko poslovanje ne odgovaraju niti jednom tijelu univerziteta.

Na kraju, može se zaključiti da se razumijevanju i interpretiranju pojma autonomije institucija visokog obrazovanja i akademskih sloboda u bh. akademskom prostoru pristupa na pravno, naučno i akademski neutemeljen način.

PROČITAJTE I...

“U današnje vrijeme dosta su popularne i aktuelne društvene mreže. Bilo mi je zanimljivo da su na godišnjicu preseljenja rahmetli predsjednika Alije Izetbetgovića brojni studenti kojima sam predavao u Turskoj objavljivali statuse posvećene Aliji Izetbegoviću i njegovim mislima. Ili, s druge strane, ako odete sada u Teheran i naiđete na čovjeka mojih godina ili malo starijeg, vjerujem da će vam tu odmah, na licu mjesta, moći ispričati, opisati i prepričati govor predsjednika Alije Izetbegovića na Samitu OIC-a u Teheranu od prije 20 godina”

PRIDRUŽITE SE DISKUSIJI

Podržite nas na Facebooku!