"Odgovori na napade Republike Srpske na ustavni poredak Bosne i Hercegovine", naziv je francusko-njemačkog non-papera čiji sadržaju je predočen ostalim članicama Evropske unije. Non-paper je u četvrtak bio tema dana u BiH, ali i Srbiji, nakon što je načelnik Generalštaba Vojske Srbije Milan Mojsilović na konferenciji za medije rekao kako ih je Aleksandar Vučić, srbijanski predsjednik, obavijestio o postojanju tog dokumenta tokom sjednice Savjeta za nacionalnu bezbjednost Srbije.
Sadržaj dokumenta kojim se raspolaže u diplomatskim i novinarskim krugovima je sljedeći:
Ovaj dokument o opcijama predstavlja ažuriranje dokumenta koji je podnesen 3. novembra 2023. i napisan je u svjetlu zaključaka Političkog i sigurnosnog komiteta (PSC) dogovorenih 26. marta 2025. koji su utrli put daljnjem aktivnom angažmanu država članica EU-a u vezi s tekućom ustavnom krizom u Bosni i Hercegovini. Njegov je cilj olakšati raspravu o odgovoru EU-a na napade Republike Srpske na ustavni poredak BiH.
Obrazloženje
Aktuelna ustavna kriza u BiH je najteži izazov suverenitetu, jedinstvu, kao i funkcionalnom i teritorijalnom integritetu BiH u posljednjih 30 godina od Dejtonsko-pariskog Općeg okvirnog sporazuma za mir. Proteklih sedmica, radnjama i pravnim procesima unutar RS-a nakon prvostepene presude predsjedniku RS-a Dodiku od 26. februara 2025. godine otvoreno su napadali ustavni poredak BiH. Naime:
- Odluka o mjerama i zadacima proizašlim iz neustavnih odluka i postupanja neustavnih institucija BiH od 26.02.2025.
- Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću RS-a od 27.02.2025
- Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH u RS-u (Sud BiH, Tužilaštvo BiH, SIPA) od 27.02.2025.
- Izmjene i dopune Krivičnog zakona RS-a od 27.02.2025
- Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija od 27.02.2025.
- Nacrt Ustava RS-a od 13.03.2025
- Zakon o zaštiti ustavnog poretka RS-a od 13.03.2025
Evropska unija i njene države članice izrazile su u različitim formatima i jednostrano svoju nedvosmislenu osudu ovih akata, nazivajući ih prijetnjom funkcionalnosti institucija zemlje i temeljnoj slobodi njenih građana. Ovi akti su u suprotnosti sa obavezama koje je BiH preuzela na putu ka EU, godinu dana nakon odluke Evropskog vijeća o otvaranju pregovora za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji.
Evropska unija se u zaključcima Vijeća od 17. decembra 2024. godine pozvala na moguće odgovore EU-a na akcije i aktere koji narušavaju i ugrožavaju ustavni poredak, suverenitet, teritorijalni integritet i međunarodni identitet BiH. EU je naglasio potrebu da se procijene sve opcije i ozbiljne posljedice koje su dostupne u alatima EU-a.
Evropska unija je nadalje potvrdila da ostaje privržena Dejtonsko-pariskom Općem okvirnom sporazumu za mir i ustavnom poretku BiH. Više od toga, Evropska unija ozbiljno shvata svoju odgovornost za stabilnost i mir u BiH i regionu Zapadnog Balkana.
I dalje je ključna lokalna odgovornost u mirnom rješavanju krize. Lokalne vlasti i njihovi potezi moraju upravljati situacijom. Spoljašnji utjecaj treba ograničiti.
Cilj Evropske unije ostaje da pomogne očuvanju i izgradnji mirne, stabilne, suverene i nezavisne funkcionalne evropske države Bosne i Hercegovine, koja podržava svoje opredjeljenje za principe i vrijednosti na kojima se temelji Evropska unija, demokratska društva i vladavina prava, te budućnost Bosne i Hercegovine u Evropskoj uniji.
Neposredni cilj je ukidanje neustavnih zakona i povlačenje novog nacrta ustava. Sve opcije za postizanje ovog cilja moraju se ispitati.
Trajno rješenje krize zahtijevat će, posebno, potpun povratak Republike Srpske u ustavni poredak Bosne i Hercegovine, ponovno opredjeljenje bosanskih Srba pravilnom funkcionisanju državnih institucija i njihovu ponovnu opredijeljenost da preduzmu sve relevantne korake navedene u preporuci Komisije od 12. oktobra 2022. za napredak u procesu pristupanja EU.
Sljedeće aktivnosti trebale bi biti dio alata Evropske unije:
1) Finansijska podrška
Svaki projekat koji je direktno ili djelimično koristan za RS u okviru Investicionog okvira za Zapadni Balkan (WBIF) treba ostati suspendovan. Države članice trebale bi zajedno s Komisijom istražiti mogućnosti za prekid dva obustavljena projekta. Komisija bi se trebala suzdržati od predlaganja novih projekata od koristi za RS. Razvijeni su kriteriji za odmrzavanje ovih mjera kada rukovodstvo RS-a preduzme konstruktivne radnje. Morat će se prethodno konsultovati države članice.
EU bi se trebao obratiti drugim relevantnim međunarodnim finansijskim institucijama kao što je Svjetska banka kako bi osigurao da usvoje sličan pristup.
Treba obustaviti bilateralnu finansijsku pomoć projektima koji su direktno ili djelimično korisni za RS.
2) Sankcije
Evropska unija bi trebala razmotriti ciljano korištenje okvira za restriktivne mjere (Odluka Vijeća 2011/173/CFSP) s obzirom na situaciju u Bosni i Hercegovini, donošenjem restriktivnih mjera za pojedince ili entitete koji narušavaju suverenitet, teritorijalni integritet, ustavni poredak i međunarodni identitet Bosne i Hercegovine. Očekujemo prijedloge HRVP-a (High Representative / Visoki predstavnik) u narednim sedmicama u tom pogledu.
U nedostatku konsenzusa na evropskom nivou nacionalne mjere, uključujući ciljane pojedinačne mjere, kao što su nacionalne zabrane putovanja, trebale bi biti ispitane i koordinirane među državama članicama. Usvajanje mjera od pojedinih država članica EU-a trebalo bi da bude praćene lokalnim rješenjima koja bi trebala imati prioritet. Nacionalne mjere su privremene i reverzibilne restriktivne mjere, koje imaju za cilj da dovedu do promjene ponašanja ciljanih subjekata i pojedinaca.
3) Proširenje
EU i njene države članice trebaju naglasiti da je djelovanje RS-a u suprotnosti sa evropskim putem Bosne i Hercegovine i interesima stanovništva BiH, uključujući i stanovništvo Republike Srpske. Napredak u njenom procesu pristupanja ovisit će o provedbi potrebnih koraka navedenih u preporuci Komisije od 12. oktobra 2022. U isto vrijeme, EU i njene države članice trebale bi usmjeriti svoju javnu komunikaciju na prednosti evropskih integracija.
4) Kontakti sa zvaničnicima RS-a
Pristup EU-a i njenih država članica zvaničnicima Vlade RS-a ili SNSD-a trebao bi se fokusirati na isticanje rizika daljeg vođenja neustavnog kursa predsjednika RS-a Dodika. Ovaj pristup bi trebao uključivati poruke koje komuniciraju otvorenost i spremnost EU-a da se ublaže tenzije čim preokret politika postane vidljiv, te angažman s opozicijom iz RS-a i civilnog društva. Kontakte na visokom nivou sa osuđenim ili optuženim liderima RS-a (M. Dodik, R. Stevandić i N. Višković) treba obustaviti.
Sadržaj dokumenta na engleskom jeziku:
Responses to Republika Srpska’s attacks on BIH’s constitutional order
This options paper is an update of the paper tabled 3 November 2023 and is written in the light of the PSC conclusions agreed on 26 March 2025 that paved the way for further active engagement of EU Member States regarding the ongoing constitutional crisis in Bosnia and Herzegovina (BIH). Its aim is to facilitate a discussion on the EU’s response to Republika Srpska’s attacks on BIH’s constitutional order.
RATIONALE
The current constitutional crisis in BIH is the most severe challenge to the sovereignty, unity as well as functional and territorial integrity of BIH within the last 30 years since the Dayton- Paris General Framework Agreement for Peace. Over the past weeks, actions and legal processes within the RS following the first-instance verdict against RS-president Dodik on 26 February 2025 have openly attacked the constitutional order of BIH. Namely:
- Decision on the Measures and Tasks arising from unconstitutional decisions and actions of non-constitutional institutions of BIH from 26 February 2025
- Law on the High Judicial and Prosecutorial Council of the RS from 27 February 2025
- Law on Non-Application of Laws and Prohibition of Activities of Extra-Constitutional Institutions of BiH in RS (Court of BiH, BiH Prosecutor's Office, SIPA) from 27 February 2025
- Amendments to the Criminal Code of RS from 27 February 2025
- Law on the Special Register and Publicity of Work of Non-profit Organizations from 27 February 2025
- Draft Constitution of the RS from 13 March 2025
- Law on Protection of Constitutional Order of RS from 13 March 2025
The European Union and its Member States have expressed both in various formats and unilaterally their unequivocal condemnation of these acts, calling them a threat to the functionality of the country’s institutions and the fundamental freedom of its citizens. These acts are contradicting the commitments BIH has undertaken on its path towards the EU, one year after the European Council decision to open negotiations for Bosnia and Herzegovina's accession to the European Union.
The European Union referred in the Council Conclusions of 17 December 2024 to possible EU responses to the actions and actors undermining and threatening the constitutional order, the sovereignty, territorial integrity, and international personality of BIH. The EU has stressed the need to assess all options and the serious consequences available in the EU’s toolbox.
The European Union furthermore affirmed that it remains committed to the Dayton-Paris General Framework Agreement for Peace and BIH’s constitutional order. More than that, the European Union takes seriously its responsibility for stability and peace in BIH and the Western Balkans region.
AIM
Local ownership in peacefully settling the crisis remains essential. Local government authorities and actions need to steer the situation. External influence needs to be limited.
The aim of the European Union remains to help preserve and build a peaceful, stable, sovereign, and independent functional European state of Bosnia and Herzegovina, which upholds its commitments to the principles and values underlying the European Union, democratic societies and rule of law, and to Bosnia and Herzegovina’s future within the European Union.
The immediate objective is the repeal of the unconstitutional laws and the withdrawal of the new draft constitution. All options for delivering on this objective must be explored.
A lasting solution to the crisis will require, in particular, a full and irreversible return of Republika Srpska to the constitutional order of Bosnia and Herzegovina, Bosnian Serbs’ recommitment to the proper functioning of the state institutions and their recommitment to taking all relevant steps set out in the Commission’s recommendation of 12 October 2022 to progress in their EU accession process.
NEXT STEPS
The following actions should be part of the European Union’s toolbox:
1) Financial support
Any project directly or partially beneficial to the RS within the framework of the Western Balkans Investment Framework (WBIF) should remain suspended. Members States should explore with the Commission the possibilities to terminate the two suspended projects. The Commission should refrain from tabling new projects beneficial to the RS. Criteria for unfreezing these measures once constructive actions are taken by the RS leadership have been developed. Member States will have to be consulted beforehand.
The EU should reach out to other relevant International Financial Institutions such as World Bank to ensure they adopt a similar approach.
Bilateral financial assistance to projects directly or partially beneficial to the RS should be suspended.
2) Sanctions
The European Union should consider the targeted use of the framework for restrictive measures (Council Decision 2011/173/CFSP) in view of the situation in Bosnia and Herzegovina, adopting restrictive measures on individuals or entities which undermine the sovereignty, territorial integrity, constitutional order and international personality of Bosnia and Herzegovina. We expect proposals from the HRVP in the coming weeks in this regard.
In the absence of a consensus at the European level a, national measures, including targeted individual measures, such as national travel bans should be examined and coordinated amongst Member States. Adoption of measures by individual EU Member States should be accompanied by local solutions that should be prioritised. National measures are temporary and reversible restrictive measures, which aim to bring about a change in the behavior of the targeted entities and individuals.
3) Enlargement
The EU and its Member States should emphasize that RS’s actions run contrary to the European path of Bosnia and Herzegovina and the interests of the population of BiH, including the population of Republika Srpska. Progress in its accession process will depend of the implementation of required steps as listed in the Commission’s recommendation of 12th October 2022. At the same time, the EU and its Member States should focus their public communication on the benefits of European integration
4) Contacts to RS-officials
Outreach by the EU and its Member States to officials from RS government or SNSD should focus on emphasizing the risks of further pursuing the unconstitutional course of RS-president Dodik. This outreach should include messages communicating the EU’s openness and willingness to ease tensions as soon as the reversal of policies becomes visible, and engagement with opposition from RS and civil society. High-level contacts with RS leaders convicted or indicted (M. Dodik, R. Stevandic and N. Viscovic) should be suspended.
